گسل های تولید- ۱۶
چرا دولت ها نتوانستند از بخش صنعت حمایت کنند؟
خبرگزاری نفت و گاز: از سال 86 به این سو رشد ارزش افزوده بخش صنعت از رشد اقتصادی کشور پایین تر بوده است که این مساله می تواند یک اخطار به سیاست گذاران درباب تضعیف بلندمدت بخش صنعت در صورت ادامه این مساله باشد.
به گزارش خبرگزاری نفت و گاز به نقل از مهر، بخش صنعت اهمیت ویژهای در پروسه توسعه کشورها دارد. در جریان تبدیل اقتصاد سنتی مبتنی بر یک بخش کشاورزی با راندمان پایین به یک اقتصاد روبه رشد با راندمان بالا، بخش صنعت نقشی اساسی داشته است و این مهم در تاریخ توسعه اقتصادی خیلی از کشورهای موفق ازجمله انگلستان، آمریکا، ژاپن، آلمان، کره جنوبی و اخیراً چین، ترکیه، برزیل و آفریقای جنوبی نیز بصورت بارزی دیده می شود. بااینکه در مراحل بعدی توسعه، سهم بخش صنعت از اقتصادهای صنعتی کم شده است و در مقابل بخش خدمات اهمیت بیشتری پیدا کرده، اما به هر حال بخش صنعت همچنان نقشی راهبردی در اقتصاد این کشورها دارد و بخش خدمات در این کشورها نیز خود وابستگی و ارتباطات بسیار زیادی با بخش صنعت آنها دارد.
در ایران بخش صنعت همیشه مورد توجه سیاست گذاران اقتصادی کشور بوده و تاکید زیادی بر کارهای تولیدی و صنعتی انجام شده است. اهمیت توجه به بخش صنعت را می توان در ابلاغ «سیاست های کلی نظام در بخش صنعت» مصوب سال ۱۳۹۱ و در قوانین برنامه دنبال کرد. نظر به اهمیت بخش صنعت در سیاست گذاری کلان کشور، همه ساله احکام و تبصره های مختلفی با هدف پشتیبانی از این بخش در قوانین بودجه سالیانه تصویب می شود. با این وجود، پرسش مهم کارشناسی که برای امر سیاست گذاری اهمیت دارد این است که این سیاست ها تا چه میزان اثربخش بوده و آیا این سیاست ها در سطح اجرا نیز موفق بوده یا خیر.
عملکرد کلان بخش صنعت
مرکز پژوهش های مجلس در گزارشی ضمن بررسی وضعیت بخش صنعت آورده است: در سال ۱۴۰۲ بخش صنعت ایران سهمی بیش از ۱۷ درصد از تولید ناخالص داخلی را به خود مختص کرده است. باتوجه به اهمیت و نقش صنعت در رشد و توسعه اقتصاد کشور، ایجاد بستر و زیرساخت های لازم و کافی از نظر سیاست های حوزه کلان کمک شایانی به رشد و توسعه این بخش می کند.
همانطور که از شکل زیر مشخص است رشد ارزش افزوده بخش صنعت حدودا هماهنگ با رشد اقتصادی افت و خیزهایی را داشته است. نکته مهم این است که بخش صنعت در سال هایی که فشار تحریم های ظالمانه یک دفعه بر این بخش وارد شده است ازجمله سالهای ۱۳۹۰ و ۱۳۹۱ و همین طور سال ۱۳۹۷ افت بیشتری نسبت به کل اقتصاد ایران داشته است که نشان میدهد این بخش حساسیت بیشتری نسبت به فشار ناشی از شرایط خاص کشور داشته است.
همچنین در جدول زیر مقایسه رشد ارزش افزوده بخش صنعت در دوره های مختلف پنج ساله نشان داده شده است. مطابق آمار جدول، ارزش افزوده این بخش از میانه دهه ۱۳۸۰ تا میانه دهه ۱۳۹۰ از رشد منفی برخوردار بوده است که البته رشد منفی سالهای ۱۳۸۶ تا ۱۳۹۰ عمدتا تحت تأثیر رشد منفی ۲۷ درصدی در سال ۱۳۹۰ و در پی تحریم های ظالمانه اقتصادی بوده است.
مقایسه وضعیت متوسط رشد ارزش افزوده بخش صنعت با رشد اقتصادی در کشور نشان میدهد که عمدتا رشد ارزش افزوده بخش صنعت از رشد اقتصادی کشور پایین تر بوده است که این مساله می تواند یک اخطار به سیاست گذاران درباب تضعیف بلندمدت بخش صنعت در صورت ادامه این مساله باشد. البته باید تاکید کرد که بخش صنعت از سال ۱۴۰۰ تا ۱۴۰۲ حدودا مشابه با رشد بخش غیر نفتی اقتصاد ایران رشد کرده است و توانسته تا حدی خودرا بازیابی کند اما به عنوان مثال در مقایسه با بخش خدمات و همین طور بخش نفت همچنان بخش صنعت در وضعیت نامناسبی به سر می برد. بااینکه بخش صنعت در مقایسه با بخش ساختمان و همین طور بخش کشاورزی از ثبات بالاتری برخوردار بوده است، اما بطور کلی این بخش رشدی کند را تجربه می کند که می تواند خودرا در از دست دادن سهم از اقتصاد ایران نشان دهد.
در شکل زیر نیز روند تغییرات سهم بخش های اقتصادی از کل اقتصاد ایران نشان داده شده است. همانطور که مشهود است سهم بخش صنعت از اقتصاد ایران در یک دوره بلندمدت حدود ۱۵ درصد بوده است، اما از سال ۱۳۹۸ شاهد افزایش سهم بخش صنعت بوده ایم که می تواند به سبب کاهش سهم بخش خدمات به سبب آثار منفی کرونا باشد.
دلایل عدم تحقق احکام حمایتی از بخش صنعت در قوانین بودجه کشور
مرکز پژوهش های مجلس در این گزارش به بررسی قوانین حمایتی از بخش صنعت خصوصاً در ۵ سال اخیر پرداخته که متأسفانه در مرحله اجرا، خیلی از بندها و تبصره ها یا به کلی اجرا نشده اند یا بصورت ناقص اجرا شده اند. بررسی محتوای گزارش های نظارتی مجلس شورای اسلامی همچون گزارش های تفریغ بودجه نشان میدهد که عدم اجرای این موارد یا اجرای ناقص می تواند به دلیلهای زیر باشد:
۱- بوروکراسی پیچیده دستگاه های دولتی و ناهماهنگی دستگاهها خصوصاً در موضوع هایی که نیازمند هماهنگی چند دستگاه با هم است. عدم تامین منابع مالی به رغم تصویب در قانون به دلیلهای کلان همچون کسری بودجه مزمن دولت و لزوم تامین مصارف با ضرورت بیشتر، به عنوان نمونه طی سالهای اخیر کمبود منابع مالی و دشواری تامین مالی از بانک یکی از چالشهای اصلی واحدهای تولیدی و فعالان بخش صنعت کشور بوده است. بدین جهت از سال ۱۳۹۷ الی ۱۴۰۲ منابع مالی مشخصی در قالب تبصره ۱۸ در قوانین بودجه کشور به اجرای برنامه های ایجاد اشتغال و رونق تولید اختصاص داده شد اما بررسی عملکرد این حکم در سالهای مختلف برگرفته از گزارش های تفریغ بودجه حاکی از آنست که در بعضی از سال ها عملکردی نداشته و در بعضی سال ها پرداختی به بخش صنعت حدود ۳۰ درصد است.
۲- نیاز به تصویب بخشنامه، دستورالعمل و شیوه نامه برای تعدادی از احکام قانون بودجه و طولانی شدن این پروسه به سبب بوروکراسی پیچیده یا اختلاف در تفسیر قانون.
۳- در بعضی از موارد عدم توجه به زمینه اصلی مشکلات مربوط به بخش صنعت و کارآفرینان و سرمایه گذاران در تصویب احکام مربوطه در قانون بودجه سبب شده تعدادی از این احکام اجرائی نشوند. به عنوان نمونه در بعضی از موارد بخش خصوصی و تعاونی علاقه ای به سرمایه گذاری نداشته است که علت آن لزوماً مشکلات تامین مالی نیست و بدین سبب تامین منابع از طرف دولت نیز نتوانسته است سبب مشارکت آنها در طرح های صنعتی و معدنی شود.
۴- در نهایت وجود مشکلات زمین های در فضای کلی اقتصاد کشور باعث شده است تا خیلی از این طرح ها حتی در صورت اجرا نیز نتواند زمینه ساز ایجاد تحرک جدی در بخش صنعت کشور شود مشکلاتی مانند وجود شرایط خاص کشور مشکلات ارزی، فضای کسب وکار و تامین انرژی دخالت دولت در قیمت گذاری محصولات صنعتی و مانند آن سبب ایجاد فضایی می شود که این تبصره ها و بندهای حمایتی در عمل تأثیر شایان توجهی نداشته باشد.
آسیب شناسی دلیلهای عدم تحقق احکام حمایتی از بخش صنعت در قوانین بودجه
همان طور که در بخش های قبل بیان شد، بیشتر تبصره ها و بندهای حمایتی که مخاطب آن بخش صنعت کشور بوده است، یا اجرا نشده یا این که بصورت ناقص اجرا شده است. سوال مهمی که مطرح می شود این است که چرا علی رغم تاکید بر پشتیبانی از بخش صنعت و توجه به این بخش از اسناد بالادستی گرفته تا قوانین بودجه سالیانه، بندها و تبصره هایی که با هدف پشتیبانی از این بخش و رشد این بخش تدوین شده است، اجرا نشده یا بطور ناقص اجرا می شود؟ در جواب این پرسش می توان به سه سطح از دلیلهای اشاره کرد:
سطح کلان
در سطح کلان اقتصاد ایران طی ۱۳ سال قبل با فشارهای سنگینی از ناحیه تحریم های ظالمانه اقتصادی، شوک ناشی از کرونا و مشکلات مشابه با آن روبه رو بوده است این مشکلات سبب شده بخش صنعت لطمه بسیار زیادی ببیند همانطور که نتایج گزارش نشان میدهد افت ارزش افزوده در بخش صنعت نسبت به کل اقتصاد ایران در مواقع بروز شوک های تحریمی بسیار بیشتر بوده و به همین علت این بخش از این شرایط لطمه بیشتری دیده است. در این شرایط سیاست های حمایتی که در قالب بندهای بودجه ای طراحی می شود، در مقایسه با لطمه وارده به این بخش کافی نیست.
فضای کسب وکار در ایران طی یک دهه گذشته برای سرمایه گذاری مناسب نبوده است انواع مقررات پیچیده از مقررات ارزی تا مقررات مربوط به تجارت خارجی و دخالت در قیمت گذاری ریسک های مختلف اقتصاد ایران و نوسان های شدید نرخ ارز و قیمت مواد اولیه و امثال آن فضای نامناسبی را برای سرمایه گذاری خصوصاً سرمایه گذاری در بخش صنعت که نسبت به سرمایه گذاری در بازارهای موازی دیر بازده تر است، به وجود آورده است. در چنین شرایطی، سیاست های حمایتی چه در قالب قوانین بودجه و چه در قالب سایر قوانین و مقررات کشور نمی تواند ریسک ها و مشکلات ناشی از این شرایط را بر اقتصاد کشور جبران کند.
سطح سیاستگذاری
بخشی از دلیلهای ناموفق بودن سیاست های حمایتی نیز به پروسه تدوین این سیاست ها باز می گردد. در خیلی از موارد در اصل به تدوین قانون مشخصی برای پشتیبانی از تولید نیازی نیست بلکه باید مشکلات در سطح اجرا رفع گردد. در بعضی از موارد نیز سیاست گذاران شناخت کافی از مسائل بخش صنعت ندارند و به همین علت در تدوین سیاست ها مسئله مورد نظر به درستی مخاطب قرار نمی گیرد. به عنوان مثال، مسئله تامین مالی در اقتصاد کشور همیشه جدی است اما در سالهای اخیر به سبب مشکلات بخش بانکی کشور و نیز کمبود منابع نظام بانکی کشور جدی تر نیز شده است همین طور به سبب کسری بودجه مزمن دولت نیز توان تزریق منابع بودجه ای بالاتر از مقادیر جاری در این امر ندارد. در این شرایط منابع محدودی که برای تسهیل تامین مالی بخش صنعت بصورت یارانه سود و وجوه اداره شده درنظر گرفته می شود به هیچ عنوان تکافوی حمایت کافی را از این بخش نمی دهد. شاید راهکار مناسب دراین خصوص اصلاح نظام بانکی است اما بطور معمول در قالب تبصره های بودجه منابعی برای تامین یارانه نرخ سود یا وجوه اداره شده درنظر گرفته می شود که یا تامین نمی شود یا این که در گرداب مشکلات نظام بانکی با طولانی شدن دسترسی به این منابع، در عمل کارآیی خودرا از دست می دهد. در خیلی از موارد منابع مالی درنظر گرفته شده در قوانین بودجه محقق نمی شود و به همین علت دولت مجبور است منابع خودرا صرف اموری ضروری تر و روزمره کند و بدین سبب اجرای این احکام کنار گذاشته می شود.
سطح اجرا
در خیلی از موارد قانونگذاری های مناسبی انجام شده است اما به سبب ناهماهنگی در سطح دستگاه های اجرائی، تفاسیر متفاوت از یک متن قانونی مشخص یا در گیر بودن دستگاه اجرائی هدف در امور روزمره خود خصوصاً وزارت صنعت، معدن و تجارت با طیف وسیعی از ماموریت از تجاری و معدن تا امور صنعتی یا این سیاست اجرا نمی شود یا این که بصورت ناقص یا به صورتی اجرا می شود که با آن چه که هدف قانونگذاران بوده است فاصله بسیاری دارد نمونه این مساله در بخش قبل درباب سرنوشت تبصره ۱۸» بودجه که با هدف ایجاد جهش و رشد در تولید و تامین مالی آن تدوین شده بود ملاحظه شد در خیلی از موارد بررسی گزارش های نظارتی نشان میدهد که اجرای یک سیاست حمایتی برای یک سال مشخص در نهایت به تدوین بخشنامه یا توافق نامه بین دو دستگاه ختم می شود و با تغییراتی که در قانون بودجه سال بعد صورت می گیرد اجرای این بخشنامه نیز در عمل کنار گذاشته می شود. در مجموع بنظر می رسد تعارض بین کارکردهای دستگاه های اجرائی ملی و استانی ضعف در نظام پایش برنامه ها فقدان استراتژی توسعه صنعتی ضعف اسناد آمایش سرزمین و عدم التزام به آن فقدان نهادهای کار آمد و نوین تامین مالی تولید فقدان سازمان متولی توسعه در کشور به عنوان با اهمیت ترین کاستی های این سیاست های بودجه ای در راستای دستیابی به کارآیی لازم برای رونق تولید و اشتغال مطرح است. یکی از ابزارهای بودجه ای متداول در سیاست گذاری اقتصادی و سیاست گذاری صنعتی اعتبارات تملک دارایی های سرمایه ای طرح های عمرانی است. این اعتبارات عمدتا برای ایجاد زیرساخت ها یا طرح های صنعتی با هدف ایجاد و توسعه ظرفیتهای تولیدی تعریف می شود و هدف اصلی آنها توانمندسازی تولید صنعتی در افق بلندمدت است. بدین جهت این طرح ها در بودجه عمومی کل کشور بطور عام و بخش صنعت به طور دقیقتر اهمیتی راهبردی دارد بررسی ها در این گزارش نشان میدهد بیشتر طرح های تعریف شده یا با هدف ایجاد زیر ساخت در رابطه با
بخش صنعت یا با هدف ایجاد یا توسعه ظرفیتهای تولیدی بوده است. بدین سبب اهداف تعریف شده طرح های تملک دارایی های سرمایه ای در رابطه با بخش صنعت در قوانین بودجه ایران نیز بلندمدت و راهبردی بوده است و از این نظر این طرح ها اهمیتی راهبردی دارد. اما دراین خصوص برخی نکات مطرح است.
نکته اول این است که خیلی از این طرح ها سابقه طولانی و بعضاً چند دهه ای دارد. این مساله درباب تعدادی از طرح ها، استمرار یک سیاست طولانی مدت را نشان میدهد بطورمثال طرح های کمک به نوسازی صنایع که موضوعی قابل قبول و مهم می باشد، اما درباب تعدادی از طرح ها خصوصاً طرح های ایجاد زیر ساخت این یک نقطه ضعف است چونکه طولانی شدن ایجاد زیرساخت ها سبب می شود زیر ساخت ایجاد
شده در زمان مناسب به چرخه فعالیت اقتصادی وارد نشود ضمن این که در طول این مدت بار مالی خودرا نیز به بودجه تحمیل کرده است. نکته دوم که با نکته اول نیز ارتباط دارد این است که اختصاص بودجه و عملکرد منابع به طرح های تملک دارایی با مبلغ بودجه مورد نیاز برای آنها تطابق کمی دارد که این خود سبب طولانی شدن مدت زمان اجرای طرح و تأثیر نامطلوب آن می شود که در نکته قبلی به آن اشاره شد. این وضعیت در بین مدت و بلندمدت این وضعیت سبب از دست رفتن جایگاه کشور در رقابت بین المللی می شود که تبعات آنرا باید از یک نگاه راهبردی و طولانی مدت بررسی کرد.
پیشنهادهای مرکز تحقیقات برای بهبود شرایط
بررسی اسناد بالادستی کشور درباب بخش صنعت همچون «سیاست های کلی نظام در بخش صنعت» و «سیاست های کلی تولید ملی پشتیبانی از کار و سرمایه ایرانی» حاکی از آنست که پشتیبانی از بخش صنعت و افزایش سهم صنعت از اقتصاد، ارتقای رقابت پذیری بخش صنعت، تکمیل زنجیره ارزش و ایجاد توازن منطقه ای از اهداف مورد تاکید این استاد است. به عبارتی در سطح راهبردی در کشور، بخش صنعت همیشه مورد توجه بوده است و حتی در سطح سیاست گذاری میان مدت نیز این تاکید در قالب قوانین برنامه های پنج ساله نمود یافته است. این تأکیدات باعث شده است که بخش صنعت در قوانین بودجه سنواتی نیز مورد توجه قرار گیرد و قسمتی از احکام و تبصره های قوانین بودجه کشور به این بخش و نحوه پشتیبانی از آن بپردازد. نتایج این گزارش پیرامون ارزیابی عملکرد احکام قوانین بودجه در رابطه با بخش صنعت در پنج سال اخیر (۱۴۰۲ - ۱۳۹۸) حاکی از آنست که بااینکه احکام بودجه ای هم پوشانی مناسبی با اهداف اسناد بالادستی در بخش صنعت دارد، ولی خیلی از بندها و تبصره ها یا به کلی اجرا نشده یا بصورت ناقص اجرا شده است عدم تامین مالی به رغم تصویب در قانون طولانی شدن پروسه اجرا به سبب بوروکراسی پیچیده یا اختلاف در تفسیر قانون عدم توجه به زمینه اصلی مشکلات مربوط به بخش صنعت و وجود مشکلات زمینه ای در فضای کلی اقتصاد کشور باعث شده است تا خیلی از این احکام حتی در صورت اجرا نیز نتواند زمینه ساز ایجاد تحرک جدی در بخش صنعت کشور شود بمنظور بهبود شرایط موجود پیشنهادهای ذیل قابل بررسی است.
پیشنهادهای سیاستی
با توجه به موارد مطرح شده پیشنهادهای زیر دراین خصوص قابل طرح است:
۱- تجمیع بندهای حمایتی بودجه ای و تبدیل آنها به احکام دائمی در قالب راهبرد توسعه بخش صنعت: پیشنهاد می شود سیاست گذاران شامل نمایندگان مجلس شورای اسلامی سازمان برنامه و بودجه و وزارت صنعت، معدن و تجارت که در تدوین سیاست های حمایتی مشارکت دارند سیاست های که ماهیت دائمی دارد را در قالب قوانین دائمی همچون برنامه های پنج ساله توسعه) بصورت منسجم تدوین کنند تا هم انسجام قانون بودجه حفظ شود و هم الزام به اجرای برنامه های توسعه کشور افزایش یابد.
۲. بازنگری ماموریت سازمان های مهم در رابطه با بخش صنعت همچون سازمان های توسعه ای: خیلی از بندها و تبصره هایی که در قوانین بودجه سالیانه با هدف حمایت تدوین می شود با باز بینی و اصلاح ماموریت سازمان های مهم توسعه ای از ایدرو و ایمیدرو گرفته تا بانک توسعه صادرات و بانک صنعت و معدن بصورت دائمی قابل انجام است و نیاز به تدوین هر ساله آنها در قوانین نیست به عنوان مثال تقویت سرمایه بانک صنعت و معدن و تسهیل تامین مالی بوسیله آن می تواند بخش بزرگی از مشکلات تامین مالی بخش صنعت را حل کند به همین دلیل تمرکز بر اصلاحات ساختاری این سازمان ها و رفع موانع اجرای سیاست های توسعه ای این سازمان ها اثر بخشی بیشتری خواهد داشت.
۳. تقویت نقش نظارتی نمایندگان مجلس شورای اسلامی: در خیلی از موارد تاکید بر نظارت بر اجرای قوانین مصوب همچون قانون بودجه از طرف مجلس شورای اسلامی می تواند اثر بخشی سیاست های حمایتی را افزایش دهد. از مصادیق این رویکرد نظارت بر اجرای بند «ج» ماده (۴۸) قانون برنامه هفتم پیشرفت بمنظور ارتقای جایگاه صنایع کوچک و خوشه های صنعتی در رشد اقتصادی خصوصاً جز «۳» آن درباب تامین منابع صندوق پشتیبانی از سرمایه گذاری صنایع کوچک و بند «ج» قانون برنامه هفتم پیشرفت ناظر بر تامین مالی سازمان های توسعه ای از مسیر قوانین بودجه سنواتی است. در صورت نظارت صحیح بر اجرای قوانین موجود اثر بخشی این قوانین نیز بیشتر می شود.
منبع: خبرگزاری نفت و گاز
این مطلب را می پسندید؟
(1)
(0)
تازه ترین مطالب مرتبط
نظرات بینندگان در مورد این مطلب